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      美国退出TPP对中国的影响与中国的应对

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      2017123日特朗普就任总统不久就签署了总统行政令,宣布美国退出TPP(跨太平洋伙伴计划)。美国退出TPP使人不禁想起二战后关于建立“国际贸易组织(ITO)”的谈判,同样是美国主导的旨在建立战后国际贸易秩序的谈判,因为美国国会没有通过《哈瓦那宪章》,国际贸易组织最终没有成立,一个范围小得多的《关税与贸易总协定》在之后临时适用了将近五十年。TPP从四个小国的自由贸易区计划演变为巨型自由贸易区计划(Mega-FTA)始于小布什共和党政府于20082月宣布加入TPP谈判,这一计划被奥巴马民主党政府研究权衡之后继承下来,成为奥巴马政府的一项重要举措。可见当时在支持TPP谈判的问题上,共和民主两党是有一定共识的。然而,2016年的总统选战中,两党总统候选人一致表示反对业已达成但尚未经批准的该协议。特朗普当政之后迅速退出了该协议,导致该协议规定的GDP总量85%的批准生效标准实际上已经不可能达到。

       

      一、TPP可能的经济影响

      讨论美国退出TPP对中国的影响自然需要与假设美国没有退出TPPTPP生效的情况进行对比。许多中国学者在讨论TPP影响的时候,都会提到该协议对中国产生的贸易转移不利影响以及对亚洲现有价值链的扰乱。例如我们可以设想,如果纺织品实行TPP要求的“从纱开始”的严格的原产地规则,美国对TPP成员实施进口零关税而将中国排除在外,越南不再就近从中国进口纺织品原料和中间品,而是从美国和加拿大进口棉花,再加工成衣服运到美国,这至少会导致原料运费的浪费。然而,这会让中国产生很大的损失吗?经过近年来越南纺织品服装出口的大发展,伴随着中国大量纺织品服装企业向越南的产能转移,越南2016年在纺织品服装方面的出口金额也不过是中国的11%。越南的经济体量对中国难以形成巨大的挑战,加工环节的重新布局无法动摇中国企业对区域价值链的控制力。按照PetriPlummer2016)的估算,TPP如果生效,到2030年,TPP给中国的负面影响最多会使中国GDP少增长0.1个百分点。

      TPP12国中,中国目前与八个国家存在各种形式的自贸区协定。只有美国、加拿大、日本、墨西哥与中国没有自贸协定。与此同时,中国与日本正在中日韩框架下谈判自贸协定,中国与加拿大的自贸区谈判即将开始,可以说,TPP即使生效,它对中国产生的贸易转移福利损失可能比PetriPlummer2016)的估算更低。

      尽管PetriPlummer2016)认为TPP会给美国带来一定的利益,塔弗茨大学的一些学者表示出了强烈的怀疑,他们尤其对PetriPlummer2016)分析的就业效应不认同(Capaldo, Izurieta & Sundaram 2016)。PetriPlummer2016)认为TPP对美国就业水平长期看没有影响,仅仅会使很少的就业者,仅仅53700人左右,需要转换岗位。而Capaldo, Izurieta & Sundaram 2016)认为TPP一旦生效,将在2025年以前使得美国减少大约45万个工作岗位,而且TPP还可能加剧美国的贫富分化。

      除了可能产生的不利就业效应,民主党候选人希拉里在2016年总统大选中对TPP的环境、劳工标准也表示了不满,认为远远没有达到应有的水平。然而,奥巴马政府背离多边谈判而将精力集中于巨型区域协定谈判,实际上可能并不见得明智。所谓下一代的贸易与投资措施,侧重于边境后的规制与标准。这些边境后措施如果在区域层面实施,对域外国家并没有约束力,在许多的情况下也不会如同边境措施一样对域外国家产生贸易转移效果。如果这些边境后措施建立的标准过高,会使得区域协定成员的企业的成本提高,反而可能削弱区域内企业的国际竞争力。正是因为这样,TPP谈判最终的结果使之成为了美国一个食之无味弃之可惜的鸡肋。

       

      二、美国退出TPP对中国的影响

      当我们简要讨论了TPP生效可能对中国和美国产生的一些影响之后,讨论美国退出TPP对中国的影响也就更容易了。

      首先,美国退出TPP以后,无论是TPP完全终止,还是其他11国重新谈判另签协议生效,对中国的经济增长和福利影响都是很有限的。即使今后美国再由于国际竞争压力重新要求回到TPP里来,这种影响也是很小的。

      其次,东亚地区现有的以中国为核心的区域价值链体系的结构将日益巩固。如果说美国今后可能出现的贸易保护措施使其与东亚东南亚地区的经济联系削弱的话,东亚东南亚地区本身的价值链联系仍然会继续发展。随着RCEP谈判的进展,随着中国一带一路倡议布局实施,以中国为核心的区域价值链甚至可能更加紧密。鞠建东和余心玎(2016)指出,亚洲地区的贸易“核心”已由日本转为中国,且中国的核心地位更为明晰、稳固;与此同时,中国贸易对美国的依赖正逐步减弱,在全球贸易网络中,亚洲价值链的态势更加明显;以美国、德国、中国为核心的北美、欧洲、亚洲价值链“三足鼎立”的格局已基本形成。美国退出TPP之后,中国贸易对美国市场的依赖程度可能进一步下降,亚洲价值链的中国核心地位可能更加突出。

      第三,美国退出TPP意味着美国在处理中美经贸关系时,将日益依靠双边谈判与单边措施。从2008年以来,美国将其对外经贸谈判的重点从多边转向了区域,TPPTTIP成为其两大重要的区域谈判计划。特朗普当政前后,已经多次表示其对这种区域谈判并不看好,双边谈判将是其主要谈判方式。同时,美国也会依靠其国内法,更多地运用反倾销、反补贴、保障措施、知识产权337机制等手段进行贸易保护。

       

      三、中美双边经贸谈判与中国扩大开放

      特朗普当政前后,他和他的团队多次表示今后将更多地采用双边谈判方式处理对外经贸关系。美国从2008年前后开始将国际经贸谈判的重心从多边转向区域,特朗普政府又放弃其已经达成的一些区域谈判成果,将谈判重心转向双边。无论是多边、诸边、区域还是双边,谈总比不谈好。中国对这些谈判都是持开放态度的。中国对多边贸易体系坚定的支持者,也愿意参加各种部分世贸组织成员参加的诸边谈判,也积极推动自己的自贸区战略,对双边谈判也持开放的态度。但是,对于所有的这些谈判,中国都将坚守世贸组织的非歧视原则,区域和双边谈判不能违反世贸组织关于自由贸易区协定的有关规定,例如关贸总协定第24条,特别是坚决不接受通过双边条约施加的任何歧视待遇。

      近年来,欧洲与美国都有一种声音,批评中国市场封闭,要求中国实行“对等”(reciprocal)开放。“对等”开放在国际经贸谈判中长期以来被视为一个原则。例如《建立世贸组织的马拉喀什协议》的开篇即谈到了“建立对等互利的协议”(entering into reciprocal and mutually advantageous arrangements)。然而对于“对等”的具体含义,却语焉不详。BagwellStaiger2001)认为在经贸谈判特别是货物贸易谈判实践中至少存在两种“对等”。一种是在谈判中,双方减让关税或者其他壁垒,这种减让应该平衡,然而在涉及关税减让谈判的关贸总协定第十八条副款中,以及其他相关条款中,这种“平衡”并没有得到严格定义。可以说,如果双方进行谈判大成了协议,基本就可以认为谈判双方都是基于自愿,因此也已经实现减让的平衡,因此也就实现了“对等”。毫无疑问,中国目前与世贸组织成员现已达成的协议都是其余各方自愿谈判的结果,“对等”从法律上而言已经实现。另一种对等的含义与关贸总协定第十八条正文有关,也就是说如果一方想要撤回原来的减让的话,则相应对方可以撤回“实质上相同的减让”(substantially equivalent concessions)。可以说,如果其他世贸组织成员对中国恢复提高贸易壁垒,中国有权依据这一规定,也提高实质上相同的贸易壁垒。

      除了以上两种理解,“对等”开放还可以有至少另外两种理解。一种是经贸关系中最惠国待遇与国民待遇的对等。只有其他国家给予中国最惠国待遇,中国才会给予对方最惠国待遇,如同清政府接受的那种片面最惠国待遇已经被当代国际经贸规则所完全抛弃。BagwellStaiger2001)也认为,对等原则必须与最惠国待遇这样的非歧视原则相结合,才能发挥其优化全球贸易利益的作用。我们不反对“对等”开放,但是坚决反对违背最惠国待遇要求的所谓“对等”。否认已有的世贸组织谈判结果,对中国要求“我多高关税,你也应该是多高关税”(例如特朗普201724日推特表示“我们应该征收他们征收我们同样的水平”),这不是符合国际法的“对等”,这是对最惠国待遇原则的破坏。

      还有一种“对等”是著名国际关系学者基欧汉提出的发散对等(diffuse reciprocity)。基欧汉认为,在国际关系中即使各方通过谈判在具体利益上并不完全对等,但是双方能够通过维护一个共同的体制,使得各方在长期都可以共同获利,这也可以说是一种发散对等。这种发散对等可以理解为一种广义的对等。世贸组织通过授权条款,允许发达国家给予发展中国家一些优惠待遇而不要求对方反向给予优惠并且可以不将这种优惠授予其他发达国家,这种表面上看似不对等的待遇,恰恰符合基欧汉所说的这种发散对等原则。

      美国如果在处理对华经贸关系时,在双边经贸谈判中要求“对等”开放,我们完全可以坐下来谈,但是前提就是不能破坏最惠国待遇的非歧视原则。中国在加入世界贸易组织谈判中,基于大局与长远利益考虑,接受过特殊保障措施以及反倾销替代国做法的歧视性待遇,这些歧视性待遇条款目前均已过期。今后无论在多边、区域还与双边谈判中,中国都不再可能接受类似要求。但是,希望中国降低贸易壁垒扩大投资开放的要求,中国是可以考虑的。中国目前的多边开放承诺是基于2001年中国的经济发展水平做出的。今天中国已经有条件进一步扩大开放水平。中国也愿意在任何层次上与其他国家一起推动贸易投资的自由化与便利化。

      中国和美国进行的双边投资协定谈判在特朗普就任时已经接近尾声,由于美国政府更替暂时放慢了进程。特朗普当政一段时间以后,我们认为这一谈判仍将继续并可能达成协议。应该说,中美双边投资协定的谈判虽然尚未完成,它已经对中国的外商投资体制产生了深远的影响。20137月,中国表示愿意与美国采用准入前国民待遇加负面清单模式进行投资协定谈判。201610月,中国将其外商投资企业全面审批制改为原则上的备案制,仅仅对负面清单上的领域进行审批。今年,中国还将修改《外商投资产业指导目录》,将负面清单从93条压缩到62条,同时中国还将修改自贸试验区的负面清单,把一些敏感产业先行在自贸试验区开放。无论是在多边、区域还是双边层次,中国对于进一步的开放都是持积极态度的。中国有意愿与美国达成一项高水平的投资保护与投资自由化协定,甚至不排除在此基础上进一步达成一个高水平的中美自由贸易区协定。

       

      四、美国退出TPP以后中国的全球化路线

      TPP协议的文本虽然目前难以生效,但它最为一个高水平自由贸易协定模板,仍会对今后的国际经贸规则走向产生深远影响,对中国的改革开放和中国今后在全球经济治理中提出中国方案也会有一定借鉴作用。国际规则的制定往往是一个漫长的过程。二十年前,OECD(经济合作发展组织)国家《多边投资协议》谈判夭折,但是其谈判的草案文本中的很多条款至今仍在各种区域协定的投资章节中频频出现,至今影响着全球投资体制的建设。TPP协议的第十七章是关于国有企业与指定垄断的内容,在吸收以往关于国有垄断与指定垄断的贸易规则的基础上,这一章中出现了一些新的关于国企竞争的规则。这些规则对我们了解其他国家关于国企竞争的关注点及其思路很有帮助。虽然这些新规则没有生效,但它们今后还可能在其他场合反复被提起。这些规则哪些我们可以接受、哪些我们不宜接受,我们可以主动提出那些规则,TPP的谈判文本有助于我们思考研究这些问题。

      面对当前全球化进程遇到的挫折,中国仍将继续支持经济全球化,推动贸易与投资自由化。多边平台是推动全球化的首要渠道,中国仍然将坚定不移地支持并积极参加世界贸易组织谈判。无论是市场准入、贸易便利化还是边境后措施,多边渠道仍然是最有效的谈判平台。

      在区域层面上,RCEP(区域全面经济伙伴关系)的谈判应该是重中之重,我们应该积极推动其完成谈判。在此基础上,我们仍应坚定推动FTAAP(亚太自贸区)的谈判。亚太自贸区倡议最早是美国提出的,在2014APEC(亚太经合组织)北京峰会上,中国积极推动FTAAP的计划,美国由于当时TPP正在谈判,反而显得并不热心了,但推动FTAAP谈判的主张最终仍然写入了领导人宣言中。特朗普当政后明确表示对区域谈判不感兴趣,期待美国近期在FTAAP上非常积极恐怕不太现实。然而,随着中国在区域经济谈判中的积极表现和成果,美方也可能今后改变态度。2017年的RCEP17轮谈判正在日本神户进行,我们期望RCEP谈判能在今年内完成。而TPP除美国之外的11个成员也将在3月份就TPP协议的前景进行磋商。对TPP的下一步走向中国应当密切跟踪观察,对一切有利于推动亚太地区贸易与投资自由化的谈判进展我们都应持开放态度。

      中国的自贸区战略已经明确以周边地区与一带一路沿线国家为重点,在积极参与多边谈判的同时,中国稳步推进自贸区谈判,将有助于提高亚洲区域价值链的整体水平。

      中国在2001年加入世界贸易组织以后,对外开放水平迅速提高,但是由于多边谈判停滞等原因,在入世承诺基本履行到位以后,中国对外开放的进程有所放缓。入世15年间,中国的经济发展水平与在全球贸易与投资体系中的地位已经有了大幅度跃升,在这个时候进一步提高中国的对外开放水平,包括通过单边自主开放推动贸易与投资自由化,不仅仅对中国自身的经济发展有重要意义,而且有助于中国在今后经济全球化的进程中发挥更大的作用。作为重要的贸易与投资大国,中国有责任有条件成为今后经济全球化的重要引领者。

       

      (崔凡,对外经济贸易大学国际经贸学院教授,中国世界贸易组织研究会研究部主任。本文受教育部人文社会科学重点研究基地重大项目16JJD790007《全球“规制协调”的经济与福利影响研究》支持。本文已发表于人民日报社《人民论坛》20173月下总第551期。

       

      参考文献:

      Bagwell, K. & Staiger, R.W. (2001). Reciprocity, Non-discrimination and Preferential Agreements in the Multilateral Trading System, European Journal of Political Economy172001 pp.281–325

      Capaldo, J., Izurieta, A., & Sundaram, J. K. (2016). Trading down: Unemployment, Inequality and Other Risks of the Trans-Pacific Partnership Agreement (No. 16-01). Tufts University.

      Petri, P. A., & Plummer, M. G. (2016). The Economic Effects of the TPP: New Estimates. In Peterson Institute for International Economics (Ed.), Assessing the Trans-Pacific Partnership, Volume 1. Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics.

      鞠建东余心玎.2016三足鼎立:贸易新常态与治理新框架《财经》 2016年第60

       

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